За базата

Транспарентноста е општоприфатен основен принцип на јавните набавки. Таа ја унапредува конкуренцијата, ја зголемува ефикасноста на потрошените средства и ги намалува заканите од корупција.

Само транспарентен процес на јавни набавки им овозможува на граѓаните да бараат отчетност и одговорност од администрацијата и од политичарите, со што растат и нивниот интегритет и довербата во институциите на системот. Односно, транспарентноста и отчетноста, заедно, претставуваат алатки за промовирање на интегритетот и за спречување на корупцијата во јавните набавки.

Транспарентноста на јавните набавки вообичаено се мери и се унапредува преку мониторинг од граѓанските организации, којшто резултира со навремено отворање на прашањата, намалување на ризиците, унапредување на практиките, барање одговорност и воопшто, засилување на доброто владеење во земјата.

И во Законот за јавни набавки на РСМ, транспарентноста и интегритетот во процесот на јавни набавки се наведени како основни принципи. Преку јавните набавки во земјава се трошат повеќе од 750 милиони евра годишно.

Јавните набавки се меѓу областите што се најранливи во однос на корупцијата, бидејќи во нив се вклучени огромни финансиски средства и постои директен контакт меѓу државата и приватниот сектор. Најзастапена проценка во светот е дека корупцијата „чини“ 20-30 % од вредноста на јавните набавки.

Поаѓајќи од потребата да се зголеми ефикасноста и да се намалат ризиците од корупција во јавните набавки во земјава, Центарот за граѓански комуникации врши континуиран длабински мониторинг на начинот на спроведување на јавните набавки од 2009 година наваму, оценувајќи ги состојбите, детектирајќи ги слабостите и предлагајќи конкретни мерки за законски и измени во практиката насочени кон намалување на просторот за корупција и унапредување на начинот на којшто се спроведуваат јавните набавки во земјава.

Имајќи предвид дека сите досегашни активности во оваа насока се однесуваат на системско ниво, односно на унапредување на целокупниот систем на јавни набавки, со ова истражување се прави обид јавните набавки да се анализираат на институционално ниво. Идејата е да се оцени нивото на транспарентност, отчетност и интегритет при спроведувањето на јавните набавки од страна на самите институции и да им се овозможи еден вид на алатка за постојано унапредување на овие три принципи во трошењето јавни пари.

Поставените критериуми врз основа на кои е извршено истражувањето и се направени рангирањето и анализата на податоците ги опфаќаат сите фази од циклусот на јавните набавки, односно од утврдување на потребите за набавките, преку планирањето и спроведувањето на тендерите, сѐ до реализацијата на договорите. Оттука, тие можат да служат како одредници за проценка на состојбата и за подобрување на целокупниот процес на набавките, односно пошироко од процедурите опфатени во законската регулатива.

Притоа, треба да се има предвид дека оваа алатка е наменета за сите институции во земјава кои спроведуваат јавни набавки, иако истражувањето за оценка и рангирање на институциите во оваа публикација се направени само за министерствата, за секретаријатите на Владата и за Собранието на РСМ.

Првото истражување беше направено за набавките на вклучените институции во 2016 година, а годинешното е за набавките на институциите во 2018 година, што овозможува споредба од година во година и мерливост на промената.

Истовремено, невладини организации од целата земја, обединети во мрежа којашто се залага за поголема транспарентност, отчетност и интегритет во јавните набавки, спроведуваат истражување и рангирање и на сите општини и на Град Скопје.

Сите овие активности се спроведуваат како дел од проектот „Мрежа за транспарентност, отчетност и интегритет во јавните набавки“, финансиран од ЕУ.

МЕТОДОЛОШКИ ОБЈАСНУВАЊА

Истражувањето на транспарентноста, отчетноста и интегритетот на институциите во јавните набавки е извршено врз основа на однапред утврдени цели, критериуми и индикатори за мерење на нивото на институционално остварување на овие три принципи во трошењето на јавните пари.

Методологијата на истражувањето е поставена така за да ги опфати сите фази во јавните набавки, односно и оние кои формално не се опфатени со процедуралниот Закон за јавните набавки, но се дел од циклусот на јавните набавки, и од чие спроведување во голема мера зависи ефикасноста на јавните набавки.

Првпат истражувањето беше спроведено во 2017 година, за набавките на институциите во 2016 година. Ова трето рангирање е направено за начинот на спроведувањето на јавните набавки на вклучените институции во 2018 година, како последна целосно завршена година. Ваквата временска поставеност на истражувањето овозможува утврдување, прво, на една базична состојба и ниво на транспарентност, отчетност и интегритет на институциите во јавните набавки, а потоа, врз таа основа, и можност за споредба и мерење на постигнатиот напредок.

Самото истражување се спроведува во неколку фази. Најпрво, во 2017 година, беше спроведено испитување на јавното мислење на граѓаните и на претставниците на приватниот сектор, како и на медиумите и на невладините организации за нивото на транспарентност, отчетност и интегритет на институциите и потребата од нивно унапредување. 92 % од вклучените 400 испитаници сметаа дека државните институции не се транспарентни во трошењето на јавните пари и би сакале да имаат повеќе информации за трошењата преку јавните набавки. Ова испитување ќе служи како основа за натамошно мерење на ефектите од преземените мерки од страна на институциите во следните години, бидејќи е планирано исто такво да се спроведе и при крајот на 2019 година.

Потоа, беше изработен индикативен список на индикатори врз основа на домашни и соодветни меѓународни искуства и сознанија, којшто беше дополнително доработен и унапреден од страна на експерти и практичари од земјата и од регионот од аспект на релевантност и тежина на индикаторите, достапност на потребните податоци и другите инпути, нивна униформност, како и податност за натамошна обработка, споредба и анализа.

Предлог-листата на индикаторите за мерење на нивото на транспарентност, отчетност и интегритет во јавните набавки беше предмет на широки консултации со повеќе од 170 претставници на државните институции, невладините организации и бизнис-секторот, во серија јавни работилници организирани во сите осум региони во земјава.

Така утврдените индикатори беа тестирани врз одреден примерок, а потоа се премина кон истражувањето, кое опфаќаше: прибирање на илјадници индивидуални податочни вредности обезбедени преку извлекување податоци од Електронскиот систем за јавни набавки; добиените одговори од испратените барања за слободен пристап до информациите од јавен карактер од анализираните институции; како и информации и податоци од истражувањето на интернет-содржините на вклучените институции.

Прибраните податоци се класираат и се впишуваат во соодветни матрици за натамошна обработка. Пред да се пристапи кон анализа на податоците, се врши нивна вкрстена проверка.

Рангирањето на институциите се врши преку индексирање на состојбата врз основа на 31 индикатор (кои се дадени во прилог на оваа публикација). Во зависност од вредноста на прибраните податоци и состојбата добиена како одговор од самите институции, секоја институција најпрво добива одредени бодови за секој индикатор (0, 1 или 2). Индикаторите со описна вредност се бодуваат соодветно во зависност од доделениот одговор, ’да‘, ’не‘ и ’делумно‘. Индикаторите со нумеричка вредност, пак, најпрво се ставаат во однос со просечната вредност за таа појава или индикатор, а потоа се бодуваат во зависност од тоа дали се движат под или над просечната вредност. За многу индикатори е извршено сложено индексирање на појавните вредности за да се дојде до една, конечна, унифицирана и споредлива вредност за секоја институција одделно.

На крајот, финалното рангирање е извршено врз основа на процентуалното исполнување на критериумите што го сочинуваат нивото на транспарентноста, отчетноста и интегритетот на институциите во јавните набавки. На пример, ако една институција има добиено вкупно 31 бод од вкупно можните 62 бода, таа ќе има 50 % исполнување на критериумите за целосна транспарентност, отчетност и интегритет во јавните набавки.

Важно е да се напомене дека за најголем дел од прибраните податоци, одговорноста на нивната вистинитост лежи кај самите институции кои ги доставуваат информациите и до Електронскиот систем за јавни набавки, и како одговори на барањата за слободен пристап до информациите од јавен карактер и на своите веб-страници.

Меѓу ограничувачките фактори во истражувањето можат особено да се споменат следниве три. Првиот е несоодветниот формат на податоците на Електронскиот систем за јавни набавки, којшто не овозможува нивно лесно и автоматско преземање и натамошна обработка, што самото по себе наметнува потреба од голем обем на мануелен трудоинтензивен ангажман. Вториот ограничувачки фактор е инертноста на институциите во однос на доставувањето на побараните документи и податоци. Во оваа фаза, како ограничувачка околност особено се испречи фактот што надлежната државна Комисија за заштита на правото за слободен пристап до информациите од јавен карактер не е функционална поради немањето доволно членови за работа. Сево ова наметнуваше потреба од значаен дополнителен ангажман во насока на целосно обезбедување на потребните информации, бидејќи не можеше да се оствари правото на жалба онаму каде што институциите не одговорија на барањата за пристап до информации. Третиот ограничувачки фактор е задоцнетото објавување на Годишниот извештај за функционирањето на системот на јавни набавки во земјата, од којшто неколку просечни вредности што се остварени во јавните набавки во земјата се користат како пондери при изработка на ова истражување и рангирање.